오늘날 국가의 역할과 과제가 증대되면서, 국가권력, 특히 행정권이 특정 권력기관에 집중되는 현상이 일반적이다. 이는 국가권력이 국민 전체를 위하여 행사되지 아니하고 권력자 자신 또는 그와 관련된 자들을 위하여 남용될 위험성이 증가한다는 것을 의미한다. 우리 대한국민이 분연히 최고국가권력담당자를 응징하였던 1960년 4.19혁명, 1987년 6월 항쟁, 그리고 2017년 촛불 대통령탄핵 사례는 모두 국가권력의 집중과 남용에 관한 사례들이었다. 이번 개헌에서 국가권력을 어떻게 배분하는 것이 합리적인지, 특히 최고국정운영자로서의 대통령이 제왕적으로 권력을 독점 행사하는 것을 방지하면서도, 효율적으로 국정을 운영할 수 있는 권력구조가 무엇인지에 관하여 논의가 집중되는 이유이다.

주의할 점은, 권력분립의 문제를 행정부와 의회 사이의 권력 배분문제로 축소하여 이해하는 종래의 고정관념이다. 행정부와 의회 사이의 권력분립 문제가 중요하지 않은 것은 아니나, 대통령의 권력남용에 대한 권력분립 문제는 오히려 행정부 내부에서의 권한 분립이 실질적으로 더 중요하다고 볼 수 있다. 행정부의 권한은 법률을 집행하는 것으로서, 반드시 대통령이 법률 집행에 대한 권한과 책임을 모두 담당해야 할 논리적 내지 현실적 필연성이 있는 것은 아니다. 여러 개의 독립된 행정기관이 분립하여 행사할 수도 있다. 현행 헌법에서도 예를 찾아볼 수 있다. 중앙선거관리위원회는 과거 행정부 내의 당시 ‘내무부(현행 행정안전부)’가 담당하던 행정사무 중 선거사무에 관한 권한을 독립하여 행사하는 헌법상 독립행정기관이다. 이처럼 집행 권력은 헌법의 직접적 규정 내지 그 성격상 반드시 대통령이 책임져야 할 사항이 아닌 한(예를 들어, 국가긴급권), 행정부 내의 다른 국가기관이 독립적으로 분립하여 담당해도 문제가 없다. 이러한 행정권의 분립은 대통령에게 권력이 과다하게 집중되는 것을 방지하고, 따라서 대통령의 권력남용을 방지할 수 게 된다.

행정부 내부의 권력분립 내지 대통령의 권력을 분산시키는 방법은 법적으로 다양한 형태로 구현될 수 있다. 미국의 경우와 같이 다양한 종류의 독립행정위원회제도를 입법적으로 창설하는 방법, 정부수반인 대통령이 임면권을 가지더라고, 그 권한을 독립시켜서 국민에 대한 책임을 자주적으로 지게 하는 방법, 대통령의 임면권을 헌법적으로 또는 법률적으로 통제하는 방법 등 다양한 형태 등이 있을 수 있다.

현행 헌법은 모든 행정권이 대통령에게 귀속되어 있고, 다른 행정기관들은 대통령으로부터 지시 또는 위임 받아서 행정권을 행사하는 구조인 것으로 일반적으로 이해되고 있다. 대통령 이하의 모든 행정부 공무원들은 대통령의 ‘보좌기관’이라는 것이 고정관념처럼 되어 있다. 이러한 헌법해석이 제왕적 대통령 행태를 부추기고 있음은 물론이다.

이번 개헌에서는 현행 헌법에서 이러한 고정관념을 조성하는 조항을 개혁할 필요성이 있다. 첫째는 국무총리와 국무위원이 대통령의 보좌기관이라고 선언하고 있는 조항이고, 둘째는 헌법에서 특별히 규정하고 있는 경우를 제외하고는 대통령이 공무원 임면권을 모두 행사하는 것으로 규정되어 있는 조항이다. 아래에서는 이들 조항을 중심으로 현행 헌법이 갖고 있는 대통령의 권력집중과 남용의 문제를 해결하기 위한 헌법개정사항을 논의한다. 그에 앞서 제왕적 대통령 행태를 해결할 수 있을 것으로 제시되는 이원정부제 의견에 대하여 간략히 살펴본다.