헌법은 국가의 근본법규범으로서 국민들이 스스로 만든 스스로에 대한 “기본적인” 사회질서(게임룰, 게임법칙)이다. 모든 게임법칙이 그러하듯이, 국민 모두에게 공평하고 정의로운 규율은 인간사회에서 거의 불가능하고 결과적으로 특정 집단에게 유리한 결과를 가져오게 된다. 일정한 사회질서 속에서 유리한 결과를 향유하고 있는 사람들을 기득권자라고 일컫게 된다. 헌법개정이 논의되는 것은 기득권자의 이득이 불공정하게 취득된 것이라거나, 공정하더라고 과다하게 편중된 것일 경우에 새롭게 게임법칙을 바꿀 필요성에서 제기되게 된다. 따라서 헌법개정은 항상 기득권에서 배제된 일반 서민대중 중심으로 논의되어야 하고, 그들이 주도적으로 절차를 진행할 수 있어야 한다.

현행 헌법은 이미 살펴보았듯이 헌법개정에 있어서 주권자 국민은 피동적인 지위에 머물러 있다. 국민은 헌법개정을 발의할 수도 없고, 결정과정에서도 이미 국회에서 논의가 종결된 것을 마지막으로 승인하는 정도의 수준에 그치고 있다.

이번 개헌에서 주권자 국민이 주권자로서의 주권을 회복하는 가장 중요한 방법은 헌법개정에 관한 주도권을 확보하는 것이다. 국민이 헌법을 개정하고자 하는 뜻을 세운 경우, 스스로가 헌법개정절차를 개시하는 데에서부터 마지막으로 결정하는 데에 이르기까지 스스로 모든 것을 해결할 수 있는 지위를 확보해야 한다.

먼저 국민들이 헌법개정을 능동적으로 발안하여 스스로 국가권력을 직접 행사할 수 있는 기초를 형성해야 한다. 너무 쉽게 발의할 수 있도록 하여 헌법개정이 남발되지 않는 한, 가능한 한 쉽게 국민들이 발의권을 행사할 수 있도록 해야 한다.

그리고 국민들의 국민투표절차에 이르기 전에 있을 수 있는 중간절차가 국민의 국민투표를 실질적으로 방해하는 것이어서는 안 된다. 이들 중간절차는 국민들이 헌법개정을 두고 비판하고 토론하여 심도 있는 숙의기간을 거칠 수 있도록 하는 것에 그쳐야 한다.