법률은 헌법 아래에서 최고의 국가의사이다. 모든 국가권력은 헌법이 특별히 규정하는 경우를 제외하고는 모두 법률 아래에서 법률에 따라 행사되어야 한다. 정부와 사법부는 모두 의회가 만든 법률에 따라 집행하고 재판을 하게 된다. 이러한 점에서 법률은 원래 국민이 스스로 제정하는 것이 마땅하나, 5,000만 국민이 법률을 매번 직접 결정할 수 없다는 점에서 우리 헌법은 간접민주제 특히 대의제 원칙을 선언하고, 다수의 국민대표들이 모여 있는 합의체기관으로서의 국회로 하여금 법률제정권을 행사하도록 공화주의를 구현하고 있는 것이다.

그러나 간접민주제 내지 대의제가 가지는 위험성은 상존한다. 국회가 법률을 제정할 때마다 늘 국민의 의사를 그대로 반영하는 것은 아니다. 국민의 뜻을 제대로 파악하지 못하는 경우도 있고, 자신이나 자신 주변사람들의 이해관계에 매몰되어 국민의 의사를 저버린 채 법률을 제정하기도 한다.

이러한 경우 현행 헌법 아래에서 국민은 속수무책이었다. 법률을 통제할 수 있는 제도로는 위헌법률심판제도와 헌법소원제도가 마련되어 있는데, 이는 일정한 요건이 갖춰진 경우에만 행사될 수 있는 한계를 가진 것이었다. 그것도 당해 법률이 국민의 의사에 위반되었다는 것만으로는 부족하고 헌법에 위반된 경우에 한하여 법률의 효력이 상실되는 소극적인 제도에 불과한 것이다.

법률 국민투표는 국민이 국정의 주도권을 실질적으로 쥐고 있음을 의미한다. 예를 들어 설명하는 것이 간단할 수 있다. 가령 국회가 의원들의 세비를 두 배로 올리는 ‘국회의원 세비인상에 관한 법률’을 제정한 경우, 현행 헌법상의 제도로는 국민들이 위 법률의 시행을 방어할 방법이 없다. 국민투표제도가 도입되면, 국민들은 “국회의원 세비인상에 관한 법률을 폐지한다.”라는 1개 조문으로 된 ‘국회의원 세비인상에 관한 법률의 폐지에 관한 법률’을 발안하고, 이를 국민투표로 직접 의결함으로써, 국민의 뜻에 거스르는 법률을 바로 폐지할 수 있다.

또한 국회의원들이 자신의 이해관계에 집착하여 입법을 꺼려하는 사항에 대하여도, 국민은 직접 법률안을 발안하여 스스로 법률을 제정할 수도 있다. 예들 들면, 국회가 국민소환제를 도입하는 법률을 제정할 경우, 국회의원 자신에 대한 국민소환을 배제시키는 내용을 법률을 제정할 가능성이 높다. 이러한 경우, 국민들은 국회의원도 국민소환의 대상이 될 수 있도록 법률개정안을 제안하고, 이를 국민투표를 통하여 의결함으로써, 국회의원도 국민소환의 대상이 되도록 하는 법률을 주도적으로 제정할 수 있게 된다.

이번 개헌에서 법률 국민투표제도가 신설되어야 하는 이유는 명백하다. 국민들이 매번 법률을 제정하겠다는 것이 아니라, 국회의 역할에 대한 국민적 통제를 강화하고, 꼭 필요한 경우 국회를 제치고 직접 법률을 제정함으로써, 국민의 의사에 부합하는 국가질서를 형성해 가겠다는 의지의 표명이라고 하겠다.