국민의 주권을 수임한 공위 공직자들이 전체 국민을 돌아보지 아니하고 자신 또는 그들과 연관된 자들의 이해관계에 따라 국정운용을 왜곡시킬 경우, 주권자 국민은 그들을 제치고 그들이 결정한 국가의사를 번복시키거나, 국민 스스로가 국가의사를 직접 결정할 수 있어야 한다. 국민발안 및 국민투표제도가 바로 그것이다.

현행 헌법은 국가권력의 행사형식을 상하의 위계질서로 구성하고 있는데, 위로부터 헌법 – 법률 – 명령·규칙 – 처분·사실행위 등으로 구분하고 있다. 이러한 체계에서 주권자 국민이 행사하는 국민투표제도는 크게 두 종류로 구분될 수 있다. 헌법개정에 대한 국민투표제도와 법률에 대한 국민투표제도이다. 법률에 대한 국민투표제도를 이용함으로써, 그 이하의 국가권력 행사를 통제할 수 있겠기 때문에 그 이하의 국가권력 행사에 대해서까지 주권자 국민이 직접 투표하여 결정하는 제도는 필요없다고 본다. 다만, 현행 헌법 제72조에서 규정하고 있는 대통령이 부의하는 국민투표제도의 존치 여부가 쟁점이 될 수 있겠는데, 위 규정은 대통령이 최고국정운영자로서 직접 국민투표를 발안할 수 있는 권한을 행사할 수 있도록 한다는 의미를 가진다고 할 것이므로, 굳이 그 제도의 폐지를 개헌사항으로 하지는 않는다.

현행 헌법에는 헌법개정 국민투표제도와 대통령이 부의한 국민투표제도를 규정하고 있다. 그러나 이들 두 제도 모두에서 주권자 국민은 피동적 지위, 자칫 들러리 노릇을 하는 지위에 머물러 있다. 대통령부의 국민투표제도의 경우, 대통령이 국민투표에 부의하지 아니하는 한, 국민은 국민투표를 행할 기회를 얻지 못한다. 많은 경우, 대통령은 정책에 대한 국민투표를 자신의 정치생명 연장 수단으로 이용할 것인데, 이 경우 국민들은 정치인들에게 이용당하는 지위에 있게 된다. 헌법개정 국민투표제도에서도 비슷하다. 외관상으로는 헌법개정에 관하여 국민들이 국민투표를 통하여 최종적인 결정권을 가지고 있는 것처럼 보인다. 그러나 헌법개정 국민투표가 실시되기 위해서는 그 이전에 국회 재적의원 3분의2 이상의 찬성 의결이 선행되어야 한다. 이는 국회에서의 논의가 실질적인 의사결정과정임을 말해주는 것이다. 국민들은 국회에서 끝난 논의를 단지 승인하는 수준에서 국민투표를 실시하게 되는 것이다. 국민들 스스로가 헌법개정의 내용에 관하여 비판하고 토론하고 그에 따라 실질적 결정으로 이어지는 투표과정은 결여된 것이라고 본다. 헌법개정 국민투표절차에서 국민은 주체가 아니라 간접적 사후승인권자에 불과하다.

이러한 점에서 이번 개헌에서는 국민들이 실질적인 주도권을 행사할 수 있는 직접민주제가 보장되어야 한다. 아래에서는 헌법개정과 법률에 대한 국민투표 두 제도에 관한 개정시안을 제시한다.

국민소환제는 일반적으로 직접민주제의 한 형태로 논의된다. 국민들이 특정 공무원의 신분에 관한 국가의사를 직접 결정한다는 점에서 직접민주제에 해당됨은 물론이다. 그러나 그 실질적 내용은 국민의 대표자로서의 공무원을 해임시킨다는 점에서, 공무원의 선출하는 국민의 선거권에 대응되는 것이라고 볼 수 있다. 이러한 점에서는 간접민주제의 한 형태라고 볼 수도 있다. 그 성격을 떠나서, 국민소환제는 위에서 살펴본 바와 같이 국민이 공무원 책임을 직접 추궁할 수 있는 주된 제도라는 점에서 이번 개헌에서 특히 주목을 받고 있는 제도이다.

마지막으로 직접민주제가 가지는 권력분립적 의미를 살펴볼 필요성이 있다. 직접민주제는 간접민주제에서 대표자들에게 위임되었던 국가권력을 국가가 일부 회수하여 국민이 직접 국가권력을 행사하는 점에서 권력분립의 의미를 가지게 된다. 나아가 직접민주제적 국가의사결정과정에서 국민의 발안 및 투표과정에서 여론의 형성하고 안건을 비판·토론하는 데에 있어서 국가기관 또는 정당을 넘어서 시민단체 내지 이익단체가 직접 국가권력 행사절차에 참여하게 된다는 점에서 권력분립을 의미를 가진다. 간접민주제에서는 시민단체 내지 이익단체가 정당이나 국회의원에 예속되는 현상을 보였으나, 직접민주제에서는 시민단체나 이익단체가 직접 국민에게 호소함으로써 직접 국가의사을 결정할 수 있는 지위를 획득하는 의미를 가지게 된다.