현행 헌법 아래에서 대통령의 권력남용은 헌법에서 규정을 찾아볼 수 없는 국가기관을 통하여 자행되어 왔다. 소위 ‘4대 권력기관’이라고 하는 국가정보원, 검찰청, 경찰청, 국세청, 그리고 대통령비서실 등이 그것이다. 이들 기관의 실질적 위상은 헌법이 규정하고 있는 행정각부의 장보다 훨씬 높은 것이 현실이다.

사정이 이러함에도 불구하고 헌법에서 이들 기관에 관하여 직접적인 규정을 두고 있지 아니한 것은 중대한 헌법적 흠결이라고 아니할 수 없다. 이들 기관 중 헌법이 간접적으로나마 언급하고 있는 기관은 검찰청에 소속된 ‘검사의 영장청구’와 ‘검찰총장의 임명’뿐이다. 이러한 헌법적 흠결은 대통령의 국가권력이 왜곡되어 행사될 가능성을 헌법적으로 열어 놓고 있는 것이라고 아니할 수 없다. 헌법에 규정이 없어서 주권자 국민들의 통제를 벗어나 있는 국가기관들이 국정의 핵심사항을 결정하면서, 주권자 국민 위에 군림하는 것은 헌법적 모순이라고 아니할 수 없다.

예를 들어, 독일의 경우 중요한 연방기관은 모두 헌법에 명시되어 있어서, 각 기관의 위상과 권한의 한계 및 그 책임, 그리고 나머지 구체적인 사항의 규율에 대한 입법적 위임 등이 헌법에 개별적으로 규율되어 있음을 볼 수 있다. 즉, 군대의 설치와 조직, 국방행정, 원자력행정, 항공행정, 철도행정, 연방은행, 연방수로, 연방도로 등에 관한 규율이 10여개의 조문에 걸쳐서 헌법적으로 명시되어 있다.

이번 개헌에서 소위 ‘4대 권력기관’은 물론 국민의 균등한 생활의 향상을 위하여 필요한 행정기관에 대하여 헌법적 근거를 마련하고, 이들 국가기관에 대한 국민적 통제 내지 견제장치를 함께 헌법적으로 규율할 필요성이 있다.